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PPP革命何以席卷全球?

发布时间:[2016-04-21]    关注度:[]

 来源:财政部

由中国银行原首席经济学家曹远征作序的《PPP革命:公共服务中的政府和社会资本合作》一书于近日出版,在国内PPP及相关领域引起了广泛的关注。这是一部从国外引进的翻译著作,由一位资深的PPP实践者和一位经济学家合作编写,前者是澳大利亚基础设施领域的顶级咨询师,先后在普华永道和安永担任合伙人多年,后者是澳大利亚南澳大学商学院教授,同时也是澳大利亚社会科学院院士(非常有意思的是,前者是后者的女婿)。

这部在国内外广受追捧的PPP扛鼎之作到底讲了些什么?作者对于中国发展PPP模式有何期待和建议?该书的两位作者在下文中作了详细交代。

 

1.我们为什么要写《PPP革命》这本书?

私营部门参与基础设施已经有很长的历史,比如英法海底隧道,英国和美国以私人收费公路形式发展公路系统,英国、法国、美国、加拿大和南美的铁路系统,伦敦的地铁网络以及法国的供水等都得益于PPP模式。另外,印度的殖民开拓和南澳大利亚建州也都足以作为PPP的范例。写作《PPP革命》一书的原因之一就是展示这一段丰富的历史。

但这并不是我们写作《PPP革命》一书的主要原因,PPP涉及工程、经济、金融、会计、公共政策等多种不同的学科门类,但我们认为没有单独哪一个学科能够抓住PPP的实质:工程学强调项目管理及一揽子合同的缔约和管理;经济学关注一揽子合同的交易成本和贴现率问题;金融学从项目融资的角度将PPP看作结构融资的一种形式;会计学则更注重PPP模式的会计处理,以及公共部门是否应当将项目形成资产列入资产负债表的问题;研究公共政策的学者则把PPP 视作私有化进程中的一个环节(而我们认为并不尽然)。对PPP的研究不仅应整合这些不同的视角,而且还需要分析某些未被关注的特征,比如不确定性和激励结构的显著作用。

现有的PPP理论就是这样在不同学科门类中被肢解和片面理解的,不仅如此,在不同的国家,PPP的理论研究侧重点也各不相同。英国当然更关注私人主动融资(PFI),PFI 在国家医疗健康服务体系中扮演什么样的角色这个问题受到(几乎是病态的)关注。在澳大利亚,城市收费道路和收费隧道很早就已经开始使用PPP模式运作,风险分?;坪腿谧誓J揭鹆酥疃嗾?,理论研究也主要围绕这些主题开展。在美国,PPP也已经有了很长的历史,但与英国和澳大利亚不同的是,美国的PPP更多是在政策层面而不是项目层面的合作。这种由政府和私营部门合作共同规范教育、交通、技术政策和城市改造是美国理论界研究的核心问题。有意思的是,虽然法国在制水输配、污水处理、城市供热、垃圾处理等领域采用特许经营形式的PPP模式有着很长的历史,但法国几乎没有关于PPP的理论研究,也许对他们来说特许经营协议平凡得不值得一写。

我们写作《PPP革命》一书的初衷就是要综合以上所有的观点和理论,以全球化的视角来研究PPP市场。此外,我们认为,在一定程度上,由于理论研究和实践的脱节,现有的研究理论对PPP的评价并不恰当,我们试图通过这本书来弥合这种差异。

由于我们各自不同的背景——一位是PPP的实际运用者和工程师,另一位是学者和经济学家,使得我们自信能够实现上述的目标。也许,《PPP革命》中译本的出版可以看作是在某种程度上实现了我们的既定目标。


2.PPP模式如何证明自己能节约成本并提高效率?

 在如英国和澳大利亚这样已建立PPP的市场,2004年以来,有更多的项目启动或者完成融资。在世界各地,PPP模式的应用越来越广泛,更多的证据表明PPP的方法在基础设施领域比传统采购方式更有利于实现资金使用价值(VFM)。

在《PPP革命》一书中,我们提供的最近的一个关于VFM比较的案例发生在2003年的英国。2003年英国财政部对61PFI项目进行调查,发现89%的项目提前或准时交付,所有的项目都在预算内完成。另外,2003年英国国家审计署也对PFI项目的施工建设情况进行了调查,与采用传统采购方式的项目不同的是,绝大多数PFI项目都按时(PFI 项目76%、传统采购项目30%按时完工)并在预算内(PFI 项目78%、传统采购项目27%在预算内完工)完工。值得注意的是,在PFI 项目中,没有一例需要由公共部门来承担超出预算的成本,这是与以前不同的,在非PFI模式下,项目遇到困境时相关的成本都是由政府预算来消化的。

从那以后,对传统采购和PPP项目的建设情况的比较数据逐渐积累起来。传统采购的结果是:

·         2005年丹麦一项对210个交通项目的研究发现,铁路项目的客流量预测平均超出实际的106%,而一半的道路项目预测流量和实际交通流量之间相差20% 以上。

·         2004年英国财政部的一份报告指出,传统采购方式下,实际项目成本比计划高出2%-24%。

 下面是在建设施工方面,传统采购和PPP项目的对比统计:一家欧洲投资银行对其参与融资的10PPP项目进行了深度研究,只有3个项目发生了工期延时或超支的情况,但相关的费用是由项目的发起人而不是公共部门承担。与此形成对照的是,50个以传统方式采购的基础设施项目中,60% 延期超过一年。
上面的数字揭示了在建设成本和建设周期上的差异。VFM校验以传统采购方式下项目发生的成本(公共部门比较值或PSC)为基准,对PPP方式进行参照对比这种方法使得我们可以将PPP方式所能获得的综合效益进行量化。显然,由于所有项目都还在实施过程中,项目的实际效益还很难计算,因此评估时采用的是预测的项目结果。
l 2003
年的一份报告指出英国国防PPP项目合同相比传统采购方式节约成本5%-40%。
l 2004
年澳大利亚对维多利亚伙伴关系政策进行了一项调查,找到了PPP模式提高净收益的有利证据:参与评估的8PPP项目,其加权平均节省费用为项目全部投资的9%。
在德国,2004年开始实施的一项针对PPP项目的小型试验,VFM校验分三步实施:选择项目阶段;招标前预测VFM收益;招标以后采用中标方的数据进行VFM计算。项目运行至今,已经计算了PSC的基准数值,招标前对所有项目进行的VFM收益预测为1%-25%不等,招标以后根据中标方数据计算得到的VFM收益则为6%-15%。
最后,《PPP革命》一书中还包含了一系列案例分析,荷兰Delfland污水处理PPP项目(欧洲最大的水务 PPP项目)在2003年完成,预期比PSC节约15%的成本。在本书中(以及2005年发表的一系列论文中),我们提供了8PPP项目,其中3个没有做PSC计算,资金价值是通过竞争性招标程序实现的,还有2个案例,VFM收益很?。ǖ陀?/span>0.5%),剩下的个项目中VFM收益为9%-16%。
      

3.“混合型”PPP模式
     2004
年以来发生的另一个变化是“混合型”PPP模式的出现,模糊了传统的PPP和公共采购模式的界限。虽然有充分的、压倒性的证据表明PPP相对于传统采购模式的优势,但PPP的推行并不是没有困难的。对小型项目来说,采用PPP模式过于复杂,并且成本很高。有时候PPP模式的运作和管理超出了公共部门的能力范围。另外,有些项目周期较长,要精确定义项目成果非常困难。这些问题催生出了新的混合型PPP模式。新的模式有利于降低采购成本、对基础设施的需求保持适度的弹性,体现了不同程度的PPP,但仍以清晰的责任界面和适度的激励为基础。
出现了多种不同形式的“管理合同”,公共部门雇用一个合同商在一个总价合同下代表政府管理包括设计、建档和建造在内的全部或部分(总价包括管理费和子合同下提供服务的工作成本)。采用这种类型合同的优势在于它的灵活性,并且管理公司能够充分运用他们在采购、建档和分包等方面的专业能力。
       这种管理合同的一种形式是“渐进式伙伴关系”。政府和私营部门缔结一个框架合同,由私营部门代为采购必要的基础设施和服务。随着项目要求的逐步明晰,政府部门可以取消单个的合同而不必受任何长期承诺的约束。私营部门通过竞争程序向分包商采购服务和设施,利用自己的采购专业能力获得最优惠的交易。私营部门对服务水平满足项目要求承担最终责任。然而,当局保留使用其他服务提供商的权利,在这种情况下管理合同和许可证可能回过头来被授予公共部门。这样可以避免缔结大额合同,公私双方作出长期承诺并受其约束,造成更改困难的情况。
英国出现的另一种情况是捆绑一批项目,分阶段实施。这种方式是与一个单个的合同商签订合同,内容包括分步实施几个小型项目,这样可以降低交易成本、缩短采购程序。这种方法的基础是建立一家合资公司,不同的公共部门在合资公司中拥有少数比例的权益。这样就可以由这一家私营伙伴来完成最初的工作,建立资金使用价值的基础数据,随后公共部门可以通过合资公司的运营以市场化途径检验项目方案成功与否。英国的地方金融改善基金(LIFT)就是通过这种模式以伙伴方式提供地方基础医疗,并完成“Building Schools for the Future”计划。
          “联盟”也是一种采购模式。在一个“联盟”协议下,在营造“不责备”和“结果导向”合作文化的基础上,公共部门和合同商分担风险。其中,合同商根据直接成本加公司管理费用和合理利润获得报酬,当然这要建立在会计公开的基础上,要确定完成项目的目标成本。当项目以低于目标值的成本完成时,双方分享收益,同样地,超支的成本也一样由双方分担。比较复杂的项目由于不确定性较高、设计创新的空间较大,适合采用这种方式。这种方式的前提是公共部门在管理基础设施项目方面有丰富的经验,有能力管理主要的项目风险。这种合作框架背后的思想来源于20世纪90年代中期出现的“伙伴”协议,对此我们在书中也有详细论述。
          另一种新的方式也开始在英国试行,叫做信用担保融资(CGF)。这种方式使用政府贷款,但由私营部门提供一揽子风险管理。特殊目的PFI项目公司可以使用公共贷款,私营金融机构则提供担保,承诺如果项目公司无法偿还公共贷款,则该机构将承?;箍钤鹑?。这种安排的目的是降低公共部门的融资总成本,但同时仍然由私营部门承担一定的风险,从而激励私营部门追求资金最佳使用价值并从中受益。
传统采购方式和典型PPP模式的区别开始变得模糊,这种趋势是由于满足不同的风险偏好和基础设施服务需求的需要而产生的。因此不存在硬性的标准或现成的规则来决定什么样的情形下适合采用PPP模式。真正的问题应该是:对某个项目而言,可以选择哪些采购方式,哪一种PPP形式是最合适的。
      

4.PPP对于中国这样的国家有何帮助?
      对于类似于中国这样的新兴经济体而言,PPP模式有着传统公共采购模式所不具备的优势。
      首先,在总体上,我们认为PPP能够给公共采购过程注入不同于以往的激励机制。PPP理论认为,以一个囊括设计、建造和运营维护的一揽子合同的形式赋予私营部门一定的控制力,并将成本超支和工程延期的风险转移给私营部门,这种方式有利于在基础设施的采购活动中引入激励措施,提高效率。同时,在实践层面,私人资本在本质上是有其风险性的,私人资本的参与给项目建立了不同于传统采购方式的“游戏规则”。
       其次,由于激励结构的存在,PPP模式能够给基础设施的提供过程带来实实在在的经济利益。这部分得益于恰当的风险转移。一般而言,PPP合同架构下,项目超支的风险往往部分或全部地由公共部门转移给私营部门。合同往往规定支付与实现绩效目标挂钩。另外,由私营部门来运营基础设施往往比公共部门更为经济。私营部门这种成本控制能力来源于他们在项目管理、“全寿命周期”运营维护等方面的专业技术,同时私营部门能够避免公共部门常犯的诸如“镀金”和“过度建设”行为以及由此形成的成本放大现象。最后,PPP相关的项目融资结构提供了资本投资流入的机会。
       第三,使用PPP模式具有潜在的社会效益:比如能够更好地促进外国投资者向国内的公共部门转移技术(比如先进的收费技术);选择恰当的项目类型(比如能源和通信项目)有助于推动竞争和市场化行为,有利于运用先进技术、鼓励创新;公共部门能够从资金限制等问题中摆脱出来,吸取私营部门的经验、接触最新的技术诀窍等。
第四,更有利于环保。由于PPP模式将设计、建设、运营维护等捆绑成为一个一揽子合同,对实现环保、可持续发展的目标是非常有利的。在PPP模式下,除了考虑最初的资本投入以外,合同商有了直接的经济动力去综合考虑设计、全周期运营成本以及最终处置等成本因素。如果某些项目虽然初期投资较高,但整个寿命周期内的运营维护成本较低,因而致使全成本降低,合同商就会在设计阶段投入更多资源,形成一个更为优化的方案,既不牺牲项目全周期的资金使用价值,又满足环保要求。通过一个具有整合效应的设计方案,水可以得到循环利用,垃圾可以更有效地处置,能耗得以降低。

5.PPP革命》中译本如何帮助中国发展PPP模式?
      中国在“硬经济”基础设施项目上运用BOT技术已经有了较好的经验,比如来宾电厂B厂和上海延安东路隧道复线等。在其他一些处在PPP前沿的国家(如英国、澳大利亚),PPP模式的应用领域正在发生变化。PPP最初的应用更多地集中在“硬经济”领域(道路、高速公路、铁路、桥梁、隧道、机场、通信、电力),随后逐步推广到“硬社会”基础设施(医院、学校、政府办公楼、住宅、供水、污水处理、监狱、城市改造)。现在,PPP涵盖了包括“软经济”(研究开发、技术转移、职业培训、囚犯改造)和“软社会”(社区服务、社会福利、安全保障、环境规划)在内的所有基础设施领域。
      我们希望中国沿着这条路径发展?!?/span>PPP革命》一书对不同类型PPP模式的应用作了介绍,在8个案例分析中,包含两个电子收费高速公路项目(一个是澳大利亚的,另一个是美国的),两个监狱项目(一个在英格兰、另一个在威尔士),两个医院项目(一个在澳大利亚、另一个在伦敦),其余两个是水务项目(一个在苏格兰,另一个在保加利亚)。
      多样性是我们希望《PPP革命》中译本能够帮助中国PPP市场发展的另一个方向。在该书中我们反复强调,PPP模式提供基础设施服务是一种非常灵活的方式,这些模式包括公共和私营部门不同程度的合作关系(租赁、商业特许经营、特许经营、BOT、BOOT、DBFO、DCMF以及合资公司),在很多国家使用,涉及多个领域的基础设施需求,收费方式可以是真实收费或者影子收费,具有较高的运行可靠度和透明度。
       这样就不存在统一的PPP模式,我们建议把PPP看作一个过程、一个系统化的方式,从确认服务需求、界定项目成果和支付机制、评估并量化项目的财务影响和内在风险、找到最合适的采购方式、建立商业规则、确认资金使用价值、监管设计和建设过程、管理合同,一直到移交和服务的监管。如果每个合同都能严格地使用这个程序,结果必然是每一个项目使用不同的方式,我们认为,如此执行的项目获得理想结果的可能性就更高。
       (本文作者为[]达霖?格里姆赛和[]莫文?K?刘易斯。摘自《PPP革命:公共服务中的政府和社会资本合作》中文版序,有删节。)
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达霖?格里姆赛、[莫文?K?刘易斯 著;济邦咨询公司 译中国人民大学出版社2016.4
这场始于20世纪80年代,以政府和社会资本合作为主要内容的全球性制度革命,虽然静悄悄,但领域如此广泛,影响如此深远,正在持续、深刻地改变着我们所处的经济社会环境?!?/span>PPP革命》一书为我们经营基础设施打开了视野,为我们管理城市提供了新的思考维度,为我们提升以城市为中心的现代社会的治理能力形成了可资借鉴的操作规范?!茉墩鳎ㄖ泄性紫醚Ъ遥?/span>
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        《PPP革命》这部经典之作结合本轮PPP热潮对相关概念和名词进行更新再版,更具可读性和指导性,为探索PPP改革中国之路的顶层设计者和项目实践者以及沿“一带一路”扬帆出海的中国企业,打开了一扇借鉴国际实践的大门?!す忸#ㄑ侵蘅⒁懈呒断钅抗僭保?/span>





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